נבצרות ראש הממשלה וסמכות היועץ המשפטי


המחוקק אשר קבע מה יש לעשות כאשר נבצר מראש הממשלה למלא את תפקידו, לא התכוון לנבצרות מהסוג שמדובר עליה כיום, אלא לאי יכולת אובייקטיבית של ראש הממשלה למלא את תפקידו. המחוקק גם לא העלה על דעתו ולו בחשד שמי שיקבל החלטה על מצב נבצרות,החלטה השייכת בברור לתחום הפוליטי, יהיה היועץ המשפטי לממשלה.
 
אני סבור כי הגוף המוסמך להחליט על נבצרות ראש הממשלה הוא הממשלה עצמה והיא בלבד ואין שום לאקונה [חלל] בחוק בנושא זה. הואיל והחליט מי שהחליט לבסס תזה שונה מן הראוי לעשות קצת סדר ולבסס הטיעונים
 
סעיף 16 לחוק יסוד הממשלה קובע כדלקמן:
 
(א)      נעדר ראש הממשלה מן הארץ יזמן ממלא מקומו את ישיבות הממשלה וינהל אותן.
(ב)      נבצר מראש הממשלה זמנית למלא את תפקידו, ימלא את מקומו ממלא מקום ראש הממשלה; חלפו 100 ימים רצופים שבהם כיהן ממלא מקום ראש הממשלה במקום ראש הממשלה והוא לא חזר למלא את תפקידו, יראוהו כמי שנבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו.
(ג)       לא היה ממלא מקום לראש הממשלה או שנבצר מממלא מקום ראש הממשלה למלא את תפקידיו לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ב), תקבע הממשלה שר אחר, שהוא חבר הכנסת, למלא תפקידים אלה.
 
מנסים להסביר לנו כי הואיל וכלל לא הוגדרה בחוק מהי נבצרות  ומי המוסמך להכריע אם ראש הממשלה נבצר ממנו למלא את תפקידו, הרי סביר לקבוע כי מי שמוסמך להכריע בנושא הוא היועץ המשפטי לממשלה. לא ניתן עד כה שמץ הסבר מדוע דווקא היועץ חייב להיות בעל הסמכות-האם מפני שהוא זה שהורה על חקירת המשטרה ונחשף לכל חומרי החקירה?
 
 כעת נעשה ניסיון מעניין לתת לדעה זו גיבוי בהוראת חוק יסודות המשפט – 1980 המתייחסת למצבי לאקונה [ חלל ריק ] בחוק  והקובעת: כי :
 
"ראה בית המשפט שאלה משפטית הטעונה הכרעה, ולא מצא לה תשובה בדבר חקיקה, בהלכה פסוקה או בדרך של היקש, יכריע בה לאור עקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום של מורשת ישראל"
 
הבה נבחן את החוק כדי לבחון את סוגיית סמכות היועץ המשפטי להכריז על ראש הממשלה כנבצר מלמלא את תפקידו..
 
השאלה הראשונה שחייבים לענות עליה נוגעת לשאלת הנבצרות עצמה,יש להגדיר את מונח הנבצרות  בטרם נחליט למי הסמכות להכריז עליה. החוק לא מגדיר מהי במדויק מהי נבצרות, אך הפרשנות שהייתה מקובלת התייחסה למצב שאינו תלוי באדם עצמו והמונע ממנו לתפקד. אם ראש הממשלה נמצא באובדן הכרה מתמשך, אם נחטף על ידי טרוריסטים ומצוי בתא כלא אפל, הרי שסביר לקבוע במקרים אלו כי הוא מנוע אובייקטיבית למלא תפקידו. ייתכנו מצבים אפורים, אך אין למתוח את המונח נבצרות מעבר למשמעות הלשונית המקובלת שלו.
 
לעומת זאת ראש ממשלה שיכול עקרונית למלא את תפקידו, אבל מטעמים כלשהם הוא אינו ממלאו, אינו בגדר נבצר. ראש ממשלה שהוא בטלן כרוני העובד שעה ביום הוא  בוודאי בלתי ראוי למלא תפקידו, אך לא נבצר ממנו למלאו. אפילו אם נניח, הנחה הזויה כשלעצמה, שחלק מתפקידיו של ראש הממשלה הוא התייצבות לחקירות משטרה-אם הוא אינו ממלא מיוזמתו "תפקיד" זה עדיין הוא אינו במצב של נבצרות-אלא לכל היותר במצב של מי שאינו ממלא את תפקידו למרות שהוא מסוגל למלאו.
 
שאלת הנבצרות היא קודם כל שאלה של עובדה. ניתן להתייעץ ביועץ המשפטי לממשלה [להבדיל מלהסמיכו להחליט] אם נסיבות אובייקטיביות המונעות מראש ממשלה לתפקד כהלכה בגדר נבצרות הם. האם אירוע מוחי קשה בעקבותיו ראש הממשלה משותק בחלק מגופו ומתקשה מאד לדבר ולכתוב ,אך מבין את הנעשה [היו כמה וכמה תקדימים בעבר] משמעו נבצרות לפי החוק?-אין לי תשובה פסוקה לכל מצב אפשרי, אך כאן מדובר בבדיקה האם מצב של מניעות אובייקטיבית מגיע כדי ההגדרה החוקית של נבצרות.אין מתקיימת כאן שאלה משפטית הטעונה הכרעה עליה אין תשובה בחוק  .
 
במקרה הנוכחי אין מחלוקת כי אובייקטיבית ראש הממשלה יכול למלא את תפקידו, אולי לא כפי שסבורים שהוא צריך למלא אותו, אבל לא יכולה להיות מחלוקת שאין מניעה אובייקטיבית כי ימלאו.אפילו נרצה לומר שחקירות משטרה משבשות יעילותו, אין קל מלהסיר נבצרות זו על ידי דחייתן. לכל היותר ניתן יהיה לומר שמחוקרי המשטרה "נבצר" מלמלא  את תפקידם שלהם, אבל זו לא הבעיה הנידונה כאן.
 
שאלת סמכותו של היועץ המשפטי להכריז על נבצרות כלל לא נדרשה להכרעה משפטית על ידי בג"ץ בעתירה שהגיש יואב יצחק.תנאי לצורך בהכרעה בה הוא הכרעה מוקדמת, אם נדרשת בכלל, ביחס לפרשנות המונח נבצרות. חטאו של הבג"ץ היה שהניח, כמובן מאליו,שאי שיתוף פעולה מלא של ראש הממשלה עם חוקריו, במידה שהם יקבעו,יכול לשמש ברמה העקרונית עילה לקביעת נבצרות.
 
 פרשנותו, באמירת אגב,של בג"ץ לסוגיית הנבצרות היא בלתי מובנת ותמוהה ביותר מבחינה משפטית שכן על פי חוק יסוד הממשלה מצב של חקירה פלילית ואף מצב קיצוני של ניהול משפט פלילי נגד ראש הממשלה אינם בגדר נבצרות ואפילו הורשע ראש המשלה בעבירה שיש עמה קלון, אין בכך משום נבצרות אלא עילה להדחה בלבד. אולי החוק לא הגיוני ואבסורדי, אבל אי אפשר לטעון ברצינות שקיימת לאקונה בחוק.
 
גם אם נניח שנוצר צורך אמיתי להכריע אם נבצר מראש הממשלה למלא את תפקידו –כמו בדוגמת האירוע המוחי הקשה שהוזכרה- ויש ספק ביחס לשאלה למי נתונה סמכות זו, גם אז אין כל סיבה להניח כי קיימת לאקונה בחוק ביחס למצב זה. לאקונה קיימת רק כאשר לא ניתן בדרך
של היקש מדבר חקיקה להכריע בשאלה וכאן מצויים היקשים רבים שביכולתם לשלול את סמכות היועץ המשפטי להכריז על נבצרות ולהבהיר כי סמכות זו נתונה חוקית לממשלה..
 
 הרבה יותר מרמז לכך שהסמכות צריכה להיות נתונה לגוף פוליטי מצוי בסמכותה של הממשלה,שאינה חדלה לתפקד במצב של נבצרות,לקבוע זהות ממלא מקום זמני לראש הממשלה כאשר לא התמנה לו  מראש ממלא מקום. "רמז" ברור נוסף מצוי בעיקרון חוקתי יסודי של המשטר הדמוקרטי בישראל והוא העיקרון כי הסמכות השיורית לקבל החלטות, מקום בו תפקיד מסוים לא הוטל על רשות אחרת, היא של הממשלה וכך קובע סעיף 32 לחוק יסוד הממשלה" .
 
"הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת. לא הוטל בדין על גוף אחר"
 
מאחר והסמכות להכריז על נבצרות ראש הממשלה לא הוטלה בדין על רשות אחרת, הרי שסמכות זו נתונה לממשלה מכוח סעיף 32 לחוק יסוד הממשלה והיא אינה נתונה כלל ליועץ המשפטי לממשלה.
 
זאת ועוד, ככול שהנבצרות מתייחסת למצב שנוצר עקב החלטות היועץ המשפטי עצמו וככול שהיועץ המשפטי מעורב במסגרת תפקידו בכל הנוגע לעתידו של ראש הממשלה, הרי קיים ניגוד אינטרסים בולט בין מעמדו כיועץ משפטי הממונה על זרועות החקירה  לבין הסמכות להכריז על ראש הממשלה כנבצר.
 
גם אם היינו סבורים שיש להטיל תפקיד קביעת  הנבצרות על גוף חיצוני האחרון שיש לפנות אליו הוא היועץ המשפטי לממשלה. מערכת הכללים שאומצו במשפטנו נגד ניגוד אינטרסים די בה לבדה כדי למנוע הטלת התפקיד על היועץ המשפטי.
 
בג"ץ כלל לא דן בשאלות החוקתיות הנכבדות הללו, אלא כמו שעשה במקרים רבים בעבר, הוא ביצע,ללא כל דיון והנמקה, מחטף חוקי באופן דומה למחטפים שנעשו בעבר.מוטב היה לו היה בג"ץ מבהיר בעתירת יואב יצחק כי אין מדובר כלל במקרה זה בנבצרות ראש הממשלה והיה נמנע מלדון באפשרויות אחרות. מוטב היה לו היה נמנע מלרמוז ליועץ המשפטי כיצד עליו לפעול בעתיד, אם ראש הממשלה לא ייענה לדרישות החקירה .פסק הדין בעתירת יואב יצחק מהווה תקדים מסוכן ביותר למשטר הדמוקרטי ויש לעשות כל הנדרש שלא יהיה לו המשך.
 
 
 
 
 
 

Both comments and trackbacks are currently closed.

תגובות

  • דני בלוך  On 11 באוגוסט 2008 at 22:39

    עדיין קיימת השאלה מי מחליט במקרים האפורים והמחוקק חייב לקבוע ולא להשאיר זאת לקונסטלציה מקרית. הממשלה הוכיחה שלא תמיד יש לה האומץ להחליט כמו במצבו הנפשי והרפואי של בגין. צריך להיות סדר חוקתי בעניין ולא להשאירו ליד המקרה. בארה"ב יש סדר חוקתי מי יורש את הנשיא והרשימה היא ארוכה. אצלנו אין שום קביעה מה קורה אם באירוע אחד נפגעת כמעט כל הממשלה.

  • גולדלבט משה  On 12 באוגוסט 2008 at 6:17

    התפקיד מוטל על הממשלה
    על פי המצב החוקי כיום אם ברור שראש הממשלה אינו מתפקד והממשלה אינה מקבלת שום החלטה יש סמכות לבג"ץ לאכוף עלינ להחליט כי מדובר בגוף הפועל על פי דין וכפוף לכללי אי סבירות קיצונית
    כאשר יש נבצרות חובה על הממשלה לפעול
    כפי שציינתי לצורך הפעלת סמכותה הממשלה שאית להתייעץ עם היועץ המשפטי לממשלה

  • דני בלוך  On 12 באוגוסט 2008 at 7:52

    את הממשלה מכנס ראש הממשלה והוא יכול להימנע מלכנסה. עד שילך מישהו לבג"צ זה סיפור בעייתי. מוכרח להיקבע בחוק גורם מוסמך היכול להפעיל את התהליך. המחוקק פעם חשב ש"אצלנו זה לא יקרה". מסתבר שזה קורה וצריך להיערך לכל מצב ולוואי שלא נזדקק לכך ונדע לבחור מלכתחילה אנשים בריאים, מוכשרים ונקיי כפיים.

  • גולדלבט משה  On 12 באוגוסט 2008 at 8:04

    שנדרש הסדר מפורט יותר בחוק ורצוי שיכלול גיבוי אם הממשלה לא תמלא את תפקידה-זה תפקידה של הכנסת.ייתכן להעניק סמכות שיורית כזו גם לנשיא. מבחינה חוקית יש לממשלה סמכות וחובה לפעול וסמכות זו אינה נתונה ליועץ המשפטי

  • משפטן  On 12 באוגוסט 2008 at 12:08

    יש לך אי הבנה בסיסית של סעיף הסמכות השיורית של הממשלה.
    סעיף הסמכות השיורית מדבר אך ורק על פעולות "בשם המדינה" כאמור בסעיף, ולא על סתם פעולות כלשהן.
    דהיינו שהסמכות השיורית על פעולות "בשם המדינה" חלה על פעולות שלטוניות (או פעולות כפיסקוס).
    החלטה על נבצרות ראש הממשלה (בין שנתקבלה על ידי ראש הממשלה עצמו, ובין שנתקבלה ע"י מישהו אחר) אינה פעולה שלטונית.

  • גולדלבט משה  On 12 באוגוסט 2008 at 14:29

    מדוע זו לא פעולה שלטונית?
    נדמה לי שזו הפעולה השלטונית המובהקת ביותר

  • משפטן  On 12 באוגוסט 2008 at 19:17

    כדאי שתחזור לשנן קצת את עקרונות המשפט המינהלי.
    פעולה שילטונית היא פעולה שהיא חיצונית לשליט גופו והיא מתבצעת כלפי עניינים או אנשים שהם מחוץ לשליט, כלומר יוצאים מן השליט והחוצה.
    כאשר השליט עוסק בעצמו (כמו קביעת סדר עבודתו או קביעת ההרכב הפרסונלי שלו) הוא מבצע פעולות אוטונומיות ולא שילטוניות.

    לגופו של עניין אם הממשלה תוסמך להכריז על נבצרות ראש הממשלה, יוכל ראש הממשלה לסכל את הפעולה מבעוד מועד אם ע"י סרוב לכנס את הממשלה, או ע"י סרוב להכניס את העניין כסעיף בסדר היום. ואף חמור יותר, הוא יכול מתוקף סמכותו לפטר שר או שרים שיתארגנו כדי לפטרו, וכך לסכל את פעולתם.
    לדוגמה, השרים שאינם ממפלגתו של ראש הממשלה הם בדרך כלל הרוב בממשלה, והם יכולים להתארגן להצבעה כרוב כנגד השרים ממפלגתו של ראש הממשלה שהם מיעוט בממשלה. במצב כזה אין דבר שימנע מראש הממשלה מלפטר מבעוד מועד את השרים שאינם ממפלגתו ולסכל את ההחלטה להכריז על נבצרותו.

    הצעתך היא מתכון לאנרכיה.

  • משפטן  On 12 באוגוסט 2008 at 19:31

    ואגב,
    כדי לסכל את ההצבעה להכריז על נבצרותו (אם יש בממשלה רוב לכך), ראש הממשלה לא חייב לפטר את כל השרים הרוצים בכך. מספיק שהוא יפטר רק כמה מהם כך שהרוב שהיה להם יהפוך למיעוט.
    כלומר שאם נניח היה רוב של שר אחד, מספיק שראש הממשלה יפטר שר אחד כדי לבטל את הרוב הזה ולסכל את הכוונה להכריז עליו כנבצר.

    מתכון לאנרכיה כבר אמרנו?

  • גולדלבט משה  On 12 באוגוסט 2008 at 22:39

    למרות שיש ליהשערות ברורות ביחס לזהותך אני אסתפק בכך שאומר שהגדרותיך הן חסרות שחר מיסודן
    אין להגדרות הללו שמץ ביסוס במשפט,במדע המדינה ובעצם גם לא בשכל ישר בסיסי.

    מעבר לכך אם ראש ממשלה מסוגל לתמרונים פוליטיים מהסוג שאתה מתאר הוא בוודאי לא במצב של נבצרות-להיפך הוא מתפקד להפליא.

    אז אני מציע להפסיק את הדיון כאן